NOTA INTRODUTÓRIA

A Rede H quer, antes de mais, saudar positivamente o facto da habitação assumir um papel central Plano de Recuperação e Resiliência (PRR), que visa responder ao agravamento das desigualdades socioterritoriais produzidas ao longo de décadas nos diferentes espaços do território nacional, considerando que o esforço deste investimento deve orientar-se, principalmente, para a intervenção no parque habitacional de promoção pública existente, onde uma larga percentagem necessita de obras de intervenção urgente. É importante o PRR reconhecer que, com a pandemia “tornou-se mais claro que as condições habitacionais são um importante fator de desigualdade social, de vulnerabilidade e de segregação territorial” (p. 45); bem como que o direito à habitação, enquanto direito humano fundamental reconhecido pela Constituição da República Portuguesa, é, simultaneamente, dependente de e um pré-requisito do acesso e do desenvolvimento pleno de outros direitos fundamentais (educação, emprego, segurança, saúde, cultura, entre outros). Neste contexto, o tema da habitação assumiu, e continua a assumir, um papel crucial no combate à crise sanitária e pandémica que atravessamos.

Contudo, no que se refere às propostas lançadas pelo PRR para fazer frente à atual crise no setor, consideramos haver várias dimensões que carecem de melhor especificação ou de uma abordagem mais propositiva face aos objetivos estratégicos traçados.

1. PROGRAMAS e LINHAS ESTRATÉGICAS

1.1. Programa de apoio ao acesso à habitação (M€ 1.251)

Esta linha de ação constitui o maior investimento do PRR na habitação, com o objetivo de “apoiar 26 mil agregados familiares com habitação digna”. Este número corresponde às necessidades identificadas em 2018 no Levantamento Nacional das Necessidade de Realojamento Habitacional conduzido pelo Instituto de Habitação e Reabilitação Urbana (IHRU), tendo por base as carências habitacionais identificadas pelas autarquias, que, face ao curto tempo e recursos disponibilizados, não efetuaram estudos específicos ou atualizações do seu conhecimento. O levantamento focou-se, sobretudo, na habitação degradada, não considerando muitas das pessoas a viver em situação de vulnerabilidade, nomeadamente: (i) em sobrelotação – mais de um núcleo familiar a partilhar a mesma casa (+10%, segundo o INE) ; (ii) sem capacidade financeira para pagar uma renda; (iii) em situação de não renovação do seu contrato de arrendamento; (iv) ou, ainda, com taxas de esforço na habitação muito superiores aos 35% recomendados pelo Governo, sendo que a Nova Geração de Políticas de Habitação (NGPH) propõe agora a sua redução para 27%. De facto, de acordo com o 1o Relatório de Execução do Programa 1.o Direito (2020), dirigido às situações de maior precariedade e vulnerabilidade habitacional, as Estratégias Locais de Habitação (ELH) de 34 municípios (num universo de 173 Municípios aderentes ao Programa) cobrem já 98% do total de situações sinalizadas no Levantamento de 2018.

Além disso, se 26.000 famílias em carência habitacional era o número apontado antes da pandemia, o PRR não está a considerar o incremento das carências habitacionais dela decorrentes. Sublinhamos a importância da atualização dos levantamentos para a construção de uma resposta justa e adequada, com verba e obrigatoriedade de execução, reforçando a necessidade de (i) coletar dados desagregados por sexo: a pandemia impacta de forma desproporcional mulheres e homens, penalizando as mulheres; (ii) cruzar trabalhos/estudos/instrumentos focados em grupos específicos como, por exemplo, as comunidades ciganas (ver a Caracterização das Condições de Habitação das Comunidades Ciganas Residentes em Portugal, IRHU) ou a população em situação de sem abrigo (Estratégia Nacional para a Integração de Pessoas em situação de sem Abrigo). Por exemplo, no caso da comunidade cigana registam-se enormes dificuldades na candidatura à habitação social ou à autoreferenciação em alguns concelhos: não só lhes é recusada a possibilidade de se candidatarem, pois em virtude do nomadismo, não são reconhecidos como munícipes; mas também os mecanismos e procedimentos digitais do IHRU, desajustados ao capital cultural deste grupo da população e de outros de baixo estatuto socioeconómico e nível de instrução, dificultam grandemente o acesso.

Ao mesmo tempo, o Programa 1o Direito, aprovado antes da pandemia, já previa que o Estado e as autarquias financiassem o realojamento dessas 26 mil famílias até 2024, levando-nos a questionar porque é que o PRR não apresenta novas respostas habitacionais apenas estendendo a concretização do Programa até 2026, esgotando-se, assim, no que já estava anteriormente definido.

1.2. Bolsa nacional de alojamento urgente e temporário (M€ 186)

A previsão de uma bolsa de alojamento urgente e temporário financeiramente robusta para o apoio a imigrantes, pessoas refugiadas, agregados familiares nómadas, vítimas de violência doméstica e tráfico de seres humanos, a residir em habitações indignas e, acrescentaríamos nós, muitas vezes sem acesso a qualquer habitação, é absolutamente necessária e fundamental. Não se compreende, porém, porque é que esta medida de alojamento urgente e temporário abrange funcionários, agentes e demais servidores do Estado e dos institutos públicos, em particular as forças de segurança a exercer funções em regime de destacamento. Entende-se, claro, que compete ao Estado garantir o acesso à habitação a estes grupos, todavia este deverá fazê-lo através de outro financiamento específico, fora do âmbito de um programa relativo a necessidades imprevisíveis. Ao mesmo tempo destaca-se, aqui, a ausência de instrumentos de suporte imediato a núcleos familiares em risco ou eminência de despejo sem alternativa condigna, contribuindo para aumentar situações de sem abrigo. Paralelamente à criação da Bolsa Nacional de Alojamento Urgente e Temporário, deve ser revista a legislação e a regulamentação técnica de edificação urbana, de modo a conciliar, agilizar e acelerar a provisão deste tipo de habitação, que se impõe como urgente e temporária e ao qual os processos de construção/reabilitação pela sua morosidade não conseguem dar a devida resposta.

1.3. Eficiência Energética em Edifícios

A Rede H congratula-se ainda com a inclusão da reforma da Eficiência Energética em Edifícios, já que esta dinamizará a criação de emprego e, consequentemente, de riqueza económica, mas também a inclusão social e a melhoria das condições de habitabilidade. Todavia, gostaríamos de apelar para os efeitos nefastos que estas medidas podem ter no atual mercado de arrendamento que resulta de muitas décadas de liberalização e redução das proteções para inquilinos. As obras profundas associadas à reabilitação energética de edifícios têm-se, frequentemente, traduzido em aumentos diretos nos valores das rendas, recaindo o ónus desta transição nos inquilinos, aumentando as taxas de esforço no setor e o risco de despejo. Portanto, o financiamento público para a reabilitação energética das habitações privadas em regime de arrendamento deve ser articulado com medidas de regulação do mercado, para se evitar uma capitalização privada deste financiamento estatal. Aliás, é oportuno aqui lembrar que uma das principais causas de despejo dos inquilinos tem sido, precisamente, a invocação da necessidade de realização de obras profundas nos imóveis. Por este motivo, a aplicação desta reforma da Eficiência Energética em Edifícios, sem a implementação de uma reforma paralela ao nível da legislação sobre o mercado de arrendamento, pode aumentar ainda mais a vulnerabilidade habitacional dos arrendatários pondo em causa o próprio PRR e os seus contributos para os três principais pilares da UE: transição verde; crescimento verde, sustentável, inteligente e inclusivo; e coesão social e territorial.

Para além da reforma da Eficiência Energética em Edifícios, “a atribuição de 100 mil cheques para apoiar soluções energéticas eficientes a famílias em situação de pobreza energética” (pp.91) incluída na Dimensão Transição Climática, apresenta-se como uma possibilidade para a melhorias das condições de habitabilidade. Na impossibilidade de obras de melhoramento do isolamento das habitações para garantir o conforto energético, por motivos económicos, esta apresenta-se como uma solução no combate à pobreza energética. No entanto, importa assinalar que estas medidas apenas mitigam o problema e não o combatem na sua raiz, sendo necessário priorizar as famílias em situação de pobreza energética no acesso aos fundos da Eficiência Energética em Edifícios Residenciais.

1.4. Parque público de habitação a custos acessíveis (774 M€)

Saudámos positivamente também a inclusão de um programa pública de habitação a custos acessíveis. Sublinhamos a importância de que este programa seja realizado com promoção pública e/ou em colaboração com os municípios e operadores sem fim de lucro, e sem recorrer a mecanismos financeirizados (por exemplo, instrumentos como o Fundo Nacional de Reabilitação da Habitação que se demonstraram largamente ineficazes). Ao criar, por exemplo, bolsas de fogos para arrendamento a custos acessíveis e sociais a partir do património municipal imobiliário disperso, não excluindo a criação de incentivos aos particulares para que coloquem património seu nesta bolsa, estarão também os municípios a fazer uso dos instrumentos legais e contratuais ao seu dispor para com urgência ter atuação reguladora de mercado, eliminando/mitigando as distorções que se verificam no arrendamento habitacional de média/longa duração, assim oferecendo resposta em tempo útil a quem procura habitação.

2. QUESTÕES TRANSVERSAIS

2.1. Modelos de promoção e de tipologias de habitação

Todas as medidas propostas têm por base reforçar o parque habitacional através de operações de construção, reabilitação e realojamento. Neste quadro, propõe-se que, em caso de promoção direta, seja incentivada a realização dessas operações por PMEs de capital nacional. Ao mesmo tempo, o PRR devia fomentar outras formas de promoção de habitação distintas das inscritas no mercado livre, nomeadamente privilegiando os setores da economia social e solidária sem fins lucrativos como agentes promotores e executores, em detrimento do sector empresarial e imobiliário. Também através de programas de formação e acompanhamento de grupos de residentes em sistema de auto-organização e gestão, criando programas de formação e incentivo de iniciativas de autoconstrução assistida.

Para incentivar uma oferta alargada de habitação, com arrendamento acessível e melhoria das oportunidades de escolha e de mobilidade, sublinha-se a importância da existência de tipologias habitacionais diversificadas, da recuperação da dimensão do desenho do habitat e da esfera doméstica no planeamento e nas políticas urbanas, para garantir a conciliação entre a morfologia do espaço e as práticas de vida quotidiana dos habitantes.

É importante também sublinhar o risco, para um programa da envergadura do PRR de se esgotar num mero programa de obras públicas, ou para a valorização de um paradigma de construção nova massificada de habitação social, em conjuntos de grande escala, não promovendo o paradigma da reabilitação urbana, como previsto pela NGPH – alguns dos erros causados pelo Programa Especial de Realojamento (PER) nos anos 90 e longamente falados na literatura científica e no debate político.

Neste sentido, a necessária aposta no ampliamento da oferta de habitação social deverá ser articulado com programas de habitação e arrendamento acessível, num modelo de produção (já não necessariamente de nova construção) e reabilitação e reconversão de património público devoluto de vocação residencial já existente, que garanta cotas de atribuição a diferentes grupos sociais, permitindo uma mistura residencial e social, numa lógica inclusiva. Ao nível do planeamento urbano e de licenciamento urbanístico, a execução de programas de habitação social deverá envolver a cedência de terrenos ou edifícios públicos com uma distribuição territorial mais equilibrada, privilegiando as áreas mais consolidadas da cidade, com um melhor acesso a equipamentos e serviços públicos, forma de garantir um certo mix residencial e social, mitigando a tal fragmentação socioespacial.

Por outro lado, para fazer cumprir este novo modelo de habitação social, pública e acessível, aproveitando a oportunidade estrutural oferecida pelo PRR, os municípios não devem prescindir das medidas que permitam desincentivar a subutilização ou abandono dos edifícios, incluindo, quando necessário, instrumentos como os direitos de preferência e de tomada de posse administrativa que lhes assistem, bem como de facilitação do usucapião, em situações de utilidade pública e em relação a edifícios que não ofereçam condições de segurança para os seus residentes. Igualmente há que estancar a alienação de propriedade pública vocacionada para habitação, devendo recuperar-se, para que se aloque a existente a bolsas destinadas ao arrendamento, preferencialmente geridas a nível municipal, intermunicipal ou metropolitano, considerando o conhecimento local das necessidades, a dimensão patrimonial e a proximidade decisória. Também se podem articular medidas que permitam que as autarquias locais adquiram imobiliário devoluto, com o objetivo de o arrendar a preços acessíveis e sociais, regulamentando esta matéria, tal como previsto na LBH.

2.2. Desigualdades territoriais

Embora seja verdade que «as áreas metropolitanas [...] continuam a ter bolsas de pobreza e exclusão social que fraturam a sociedade e constituem vulnerabilidades e fragilidades relevantes na sua coesão e no conjunto do território nacional» (p. 56), é importante relembrar que as Áreas Metropolitanas de Lisboa e Porto tendem a concentrar a maioria dos grandes investimentos públicos. Também por este motivo, apesar dos inúmeros problemas nestas cidades, o magnetismo dos benefícios da urbanização continua a prevalecer. Assim, o PRR carece de uma estratégia mais ampla de redução das desigualdades territoriais, em termos nacionais, pois contempla de forma marginal a temática do acesso à habitação condigna nas áreas urbanas de baixa densidade (de média e pequena dimensão) e nas zonas rurais, inclusivamente para os futuros beneficiários da Bolsa Nacional de Alojamento Urgente e Temporário (nomeadamente imigrantes, pessoas refugiadas, agregados familiares nómadas, vítimas de violência doméstica e tráfico de seres humanos). Este acesso depende, como sabemos, de outros fatores como o acesso ao emprego, à escolaridade, ao reconhecimento de competências, etc.

Perante as enormes desigualdades socioterritoriais em matéria de questão habitacional que se encontram a montante da crise pandémica e da implementação do PRR, defendemos que a territorialização da política pública de habitação deve ser sensível e ajustada à diversidade geográfica e escalar das diferentes necessidades em função das distintas realidades e públicos-alvo. Nesta matéria, argumentamos também que as prioridades não podem ser estabelecidas em função do calendário local parcial e fragmentado estabelecido por cada ELH. Há que articular os diagnósticos municipais e as diversas ELH de acordo com uma visão estratégica que sistematize uma missão de consecução e efetivação do acesso à habitação à luz de um Sistema Nacional de Habitação e de um Programa Nacional de Habitação (que não existe, tal como previsto pela Lei de Bases da Habitação - LBH), que implicasse – tal como está previsto na referida LBH - a mobilização do património público devoluto para arrendamento e a promoção da construção, reabilitação ou aquisição para habitação pública.

Finalmente, percebe-se que, pelo princípio da subsidiariedade e governança multinível e participada que a suporta, um PRR, à semelhança de uma NGPH e da LBH, preveja uma descentralização para os municípios na execução das políticas de habitação. Efetivamente, um dos temas que nos parece fundamental retomar é o da descentralização, aproveitando-se esta oportunidade para discutir modelos de desenvolvimento e de gestão territorial, ao mesmo tempo que se criam novas intenções e possibilidades mais inclusivas em lugares menos centrais ou mesmo periféricos, tendo em conta as novas mobilidades internas geradas sob o pretexto da Covid-19. Contudo, estamos atentos à forma de como esta municipalização da política de habitação está a ser feita, pois corre-se o risco desta tentativa se restringir a uma mera desconcentração das competências do poder central para o poder local, em matéria de cuja responsabilidade de resolução em primeiro lugar pertencem ao Estado Central, e que não sendo acompanhada da transferência dos devidos meios e recursos financeiros, técnicos e humanos, se mantenham os problemas estruturais da habitação. Congratulamo-nos, efetivamente, com o compromisso muito recente do Ministro das Infraestruturas e Habitação de que os municípios poderão receber taxas de comparticipação de 100% nos investimentos que fizerem no âmbito do Programa do Primeiro Direito, contudo, a municipalização da política pública de habitação, tal como prevista no PRR, para além da questão de financiamento, implica algumas reservas quanto à capacidade e real autonomia das equipas técnicas e recursos humanos municipais de a implementarem.

2.3. Modelo de governação

a) Nível estratégico de coordenação política, assegurado pela Comissão Interministerial do PRR: apesar da habitação ter um peso considerável no PRR, não parece estar representada ao nível da coordenação política. Sugere-se, portanto, que o Ministério das Infraestruturas e da Habitação esteja presente neste nível de coordenação. Além disso, sugere-se que seja definida uma estreita articulação com a Secretaria de Estado para a Integração e as Migrações e com a Secretaria de Estado para a Cidadania e a Igualdade.

b) Comissão Nacional de Acompanhamento: destacamos como positiva a inclusão de representações do setor social e cooperativo. O recém-criado Conselho Nacional da Habitação deve ter, no entanto, um papel de acompanhamento tal como definido pela LBH. Sugerimos, ainda, serem ouvidos, quando necessário, representantes de associações e de grupos informais (sem constituição legal) da sociedade civil implicados nos temas que forem matéria de decisão e de execução e acompanhamento do PRR.

c) Nível de coordenação técnica e de gestão, assegurado pela estrutura de missão “Recuperar Portugal”: face às execuções orçamentais dos últimos anos, que se caracterizam pela cativação dos recursos programados, por parte do Ministério das Finanças e organismos dependentes, tendo em conta o seu impacto na não implementação das políticas públicas, e face à necessidade urgente de execução destes recursos, parece excessivo o peso das estruturas das finanças ao nível da coordenação técnica e de gestão. Sugere-se, portanto, um maior peso na área das Infraestruturas, Economia e Planeamento, ao nível desta coordenação técnica e gestão.